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21世纪经济研究院研究员 周潇枭
中央经济工作会议明确，要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。
财政部部长刘昆在《党的二十大报告辅本》中的署名文章《健全现代预算制度》中指出，防范化解政府债务风险。坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。
2021年以来，广东、上海、北京陆续提出启动全域无隐性债务试点。其中，广东、北京宣布2022年已经实现隐性债务清零的目标。这些经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供了有益探索。
面对更趋严峻复杂的外部形势，增强财政可持续能力，防范化解政府债务风险，是统筹发展和安全要守住的基本底线。可以预见，围绕防范化解政府债务风险，后续有望出台更多具体举措。
按照预算法的规定，我国地方政府债务要纳入预算管理，实现限额管理，截至2022年底地方政府债务余额为35万亿元。但是，法定债务（含专项债）之外，市场高度关注地方隐性债务。地方违规举借的隐性债务不时出现在监管部门的问责通报中，部分金融机构依据发债城投公司的带息债务余额来估算地方隐性债规模。“逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管”，显然是可以期待的重要举措。如何推进法定债务和隐性债务的统一规则合并监管，为外界所关注。
“创新融资”背后不规范举债
2017年7月，中央政治局会议首次提出“隐性债务”的概念，用以区别于法定债务。在此之前，地方政府性债务主要分为政府债务和或有债务。
比如，2013年8月至9月间，审计署组织全国5.44万名审计人员，对中央、省级、市级、县级、乡镇的政府性债务进行了全面审计。审计发现，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务为4.34万亿元。
再比如，2014年底开展的全国范围的地方政府存量债务清理甄别，旨在将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。经清理核查，2014年末全国地方政府债务余额（即审计口径政府负有偿还责任的债务）为15.4万亿元，地方政府或有债务（包括审计口径中政府负有担保责任、可能承担一定救助责任的债务）为8.6万亿元。
这几轮债务审计或清理甄别存量债务行动，对存量债务的形成给予了肯定，比如地方筹措资金加大政策力度较好地应对了2008年金融危机，债务资金形成了大量基础设施建设等。其中，地方融资平台是存量债务的主要举债主体。地方融资平台是由地方政府及其部门机构通过财政拨款、注入资产设立，拥有独立法人资格的经济实体，承担着公益公用事务建设运营等融资功能。
地方融资平台的设立，始于东部发达城市，是这些城市的创新融资工具，支撑了当地交通、水电气热等设施建设。为应对2008年金融危机，地方融资平台成为受中央政策鼓励的融资建设工具。但是，遍地开花的融资平台，意味着举债规模迅速膨胀，地方违规担保加剧了地方政府债务风险。
2010年国务院要求加强地方融资平台管理，当时要求清理核实并妥善处理融资平台债务，并大体分成了三类：承担公益项目且主要依靠财政资金偿还的债务；承担公益项目但依靠项目自身收益偿还的债务；承担非公益性项目的债务。
2015年1月1日，新修订通过的预算法正式生效，地方债管理迎来一个全新的监管政策框架。地方政府可以依法适度举债，明确为只能在限额内发行地方政府债券；地方融资平台可以市场化的方式举债融资参与基础设施建设，但需要与地方政府债务区隔开来。
但是，当经济面临下行压力，地方融资平台融资建设功能会被再次强调，债务监管政策会有所放松，地方政府相关的债务会随之膨胀，这使得后续规范地方举债融资行为的监管政策仍在持续推出。
比如，财政部2015年开启为期四年的债务置换，旨在将存量债务置换成地方政府债券，实现存量债务的标准化并降低利率成本。但是，两年后的2017年，财政部不得不发文规范地方举债融资行为，明确地方政府不得违规开具财政承诺函担保函，不得通过政府购买服务、PPP、投资基金等变相举债。
2017年中央强化了对地方债务风险的管理，并首次提出“隐性债务”的概念。隐性债务区别于“法定债务”，指在地方债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还，或者以提供担保方式举借的债务。
显然，隐性债务几乎囊括了所有不规范的举债行为。隐性债务的形成具有延续性，因为地方政府违规举债行为具有延续性。隐性债务包括此前的担保或救助类债务，由于很多时候由地方融资平台举借，也对应着前文所述的不同类型的债务。
债务透明化与监管规则细化
正因为“隐性债务”对应着层出不穷的违规举债形式，将其按照法定债务的统一规则合并监管存在难度。但是，从2017年以来，围绕隐性债务的系列部署，以时间换空间不断化解存量隐性债务，以严格高压监管政策遏制增量隐性债务，为地方政府债务的合并监管打下基础。
2017年中央高层对地方隐性债务的重视，围绕隐性债务的清查、监督、化解展开了系列部署。
2017年7月，全国金融工作会议明确提出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。2017年7月，中央政治局会议指出，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。
2018年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《地方政府隐性债务问责办法》等重要规范文件出台。2018年财政部牵头完成了“地方隐性债务的清查统计”，要求各地将政府部门、事业单位、社会团体、国有企业等举债融资状况、资产状况，政府中长期支出情况，以及未来5-10年化债计划等，填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台。
与此同时，2015年新预算法正式实施以来，围绕地方债管理的制度逐渐完善，比如建立跨部门大数据监测平台，财政部专员办转身成为财政部各地监管局并对地方政府债务实施监控，强化人大、审计、纪委监委等对地方债务的监督职责，出台地方政府性债务风险应急处置预案等。
所以，当2018年完成对地方隐性债务统计之后，近年来没有再出现全国性的债务清查，也没有出台全国范围内对违规举债行为的规范，更多的是动态的、常态化的、区域的、行业性的债务监督和规范，这反映出围绕地方隐性债务的监管工作取得一定成效。
2022年12月，财政部部长刘昆公开撰文表示，这些年，我们坚持底线思维，统筹发展和安全，政府法定债务余额与国内生产总值之比控制在50%以下，地方隐性债务减少1/3以上，财政状况健康、安全，为应对新的风险挑战留出足够空间。
但是，市场围绕地方隐性债务的担忧依然存在。从政府公开披露的隐性债务问责案例可以看出，新增隐性债务的行为散见于多地，诸如违规出具担保函、承诺以财政资金偿还平台债务、将平台债务资金挪作他用、以难以变现的公益性资产抵押借款、部分学校医院被“平台化”等。
逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管，其重要性在于推进隐性债务的公开透明。财政部已经锁定了2018年存量隐性债务，各地制定了相应化债计划，这几年散见的新增隐性债务能在一定程度上被动态监测到，地方政府举债状况大体是清楚的。如同法定债务一样，公开披露隐性债务状况，能消除疑虑、实现更好监督、促进有序分类化解。
逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管，还需要在多轮清理、甄别、上报政府性债务的基础上，进一步规范融资平台的举债融资行为，需要细化资产注入、资产评估抵押、资产负债通报、债务风险预警等规则，细化融资平台举债融资“开前门堵后门”的规则，推动市场化风险定价。
逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管，还应细化并加大问责力度。从多地披露问责案例来看，部分违法违规举债行为，是经由区县政府常务会议，或者开发区管委会会议通过，未来应细化相关人员问责。
试点推动多地隐性债务清零
从地方化解隐性债务的实践来看，部分隐性债务已经被置换成政府债券，实现了“显性化”。当然，隐性债务这类非法定债务，要置换成政府债券，有一定限制条件。
2019年开始，湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃、四川、宁夏等多个省份的多个建制县陆续被纳入隐性债务化解试点。一旦纳入试点，很重要的一项支持措施在于，可以发行再融资债券来偿还部分存量债务，即将部分存量隐性债务置换成法定债券，实现部分隐性债务的显性化。
这在某种程度上就是法定债务和隐性债务的合并监管。各省份债务余额与限额有一定空间，这为部分存量隐性债务置换成政府债券预留了政策空间。
截至2022年底，地方政府债务限额为37.65万亿元，地方政府债务余额为35.06万亿元，这中间有2.59万亿元的限额空间。各地持续地偿还法定债务，是限额空间的来源，比如2022年全国地方政府安排财政资金等偿还本金3848亿元。
各省债务余额与限额均有一定空间，但是各省限额空间差距较大。部分省份规模居前，比如2022年上海债务余额距限额有2765亿元，江西债务限额空间有1997亿元，江苏为1900亿元，新疆有1747亿元，北京有1637亿元，河北有1410亿元；部分省份债务限额空间有限，黑龙江债务限额空间为120亿元，湖南为187亿元，重庆为210亿元。
各省的债务限额空间，为省内建制县或者地级市隐性债务化解，预留了政策空间。从部分披露的建制县隐性债务化解试点来看，这些建制县往往债务负担较重，且财力规模有限，需要制定详细的化债计划。纳入试点以优先获得部分腾挪出来的置换额度，对于部分试点建制县而言“救急”“解渴”意味较重。当然，将部分存量隐性债务置换成政府债券，这些试点建制县的地方政府债务余额会相应上升。
比如，2019年全国这类特殊再融资债券额度为6128亿元。其中，辽宁东港市2019年积极申报被确定为国家隐性债务化解建制试点县，省市转贷该市隐性债务化解试点债券资金18亿元，全部用来置换偿还短期高息存量隐性债务。
2021年以来，广东、上海、北京陆续提出启动全域无隐性债务试点。其中，广东、北京宣布2022年已经实现隐性债务清零的目标。这些经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供了有益探索。
以广东为例，辖内多个城市本身债务率较低。2021年深圳市在政府工作报告中明确提出，要率先实现政府性债务全部清零。截至2020年底，广州市隐性债务累计化解率达95%，有9个区实现隐性债务清零。佛山市2021年政府工作报告指出，政府隐性债务压减87.2%，政府债务率为安全的绿色等级。
财政部广东监管局表示，将严格按照国务院批复的试点工作方案分工安排和财政部授权，从战略全局的高度做好广东省隐性债务清零的复核确认工作，充分发挥广东试点的示范作用，为全国开展隐性债务“清零”积累经验。依法依规、从严从实、全面准确、逐笔逐条核实核清全省隐性债务变动情况，实行台账式销号管理，确保“清零”成果无懈可击，经得起人大、债权人和社会等各方检验。充分发挥探头和哨兵作用，加强全省动态监控，持续保持高压监管态势，坚决遏制新增隐性债务，推动建立健全防范化解隐性债务风险的长效机制。
开展全域无隐性债务试点，这些省份同样获得了特殊再融资债券的支持。2021年10月-12月间，广东、深圳陆续发行了1121亿元再融资债券，用于偿还存量债务。该批再融资债券未详细列出置换债券内容，只是相对笼统地介绍资金用于“偿还存量债务”。2021年12月，北京发行1721亿元再融资债券，募集资金均用于偿还存量债务。
财力雄厚的省市以财政资金偿还隐性债务是常见的手法。2021年12月，上海市市级预算调整方案明确指出，北京市、上海市和广东省纳入全国“全域无隐性债务”第一批试点省市，启动试点工作。据此，加快化解地方政府债务，拟增加安排市级支出100亿元，用于偿还部分轨道交通建设项目银行贷款。
有序分类处置化解不同存量债务
除了上述隐性债务化解试点，各省市县均在按照既定化债计划有序化解存量债务。
比如，江苏、河南、陕西、宁夏、广西等多省份表示，2022年超额完成全年隐性债务化解任务。其中宁夏表示隐性债务规模较峰值下降50%，广西表示已累计化解2018年清查统计政府隐性债务底数的50%以上。
梳理各地化解存量隐性债务常用的方法，包括：安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解等。
对于不同类型的地方隐性债务，显然需要分类处置。比如，2019年开始，地方政府和金融机构经协商后对部分存量隐性债务进行了置换，部分非标债务转化银行贷款，部分存量债务得以展期。部分融资平台形成的债务及资产，可以通过规范推广政府和社会资本合作模式，引入更专业的社会投资者，以提高项目运营效率并减轻债务负担。
对于那些有稳定收益的基础设施项目，可以推广基础设施公募REITs试点，更好地盘活存量资产等。部分偿债压力较大的地方，可能需要适当处理闲置资产，出卖一些竞争性国有资产，来增加偿债资金来源。
地方隐性债务规模究竟有多大，市场有不同的预估。财政部前部长楼继伟近日撰文表示，市场方估计地方隐性债务规模在30万亿～50万亿元。有市场机构以发债城投公司的带息债务总额预估地方隐性债务规模，截至2022年底公开发债的城投公司带息债务余额为53万亿元。有市场机构以城投公司发行城投债的余额，以一定倍数预估地方隐性债务规模。这类预估其实不够准确，比如，如同2010年对融资平台债务三大类分类，那些承担公益项目但依靠项目自身收益偿还的债务，并不属于地方政府债务。
截至2022年底，我国地方法定债务余额为35万亿元。2022年我国地方政府一般公共预算收入20.6万亿元，其中地方本级收入为10.9万亿元，中央对地方转移支付收入为9.7万亿元。2022年我国地方政府性基金收入为7.4万亿元，同比下降21.6%。
若考虑加上地方隐性债务，地方债务压力进一步加大。近些年来，部分地方“城投信仰”在破灭的边缘反复拉扯，部分区县拆东墙补西墙的现状，是部分地区债务压力增大的真实反映。
我国通过债务资金形成了大量基础设施资产，包括机场、港口、高速公路、高铁、各类管道等。同时我国政府公共部门还拥有土地、矿产、房产、股票等资产，若从政府资产负债表的角度来衡量，我国政府债务负担整体不重。但是仍不能放任地方政府隐性债务扩张，放任地方政府信用的滥用，释放潜在的地方债务风险。
因此，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管，无疑是防范化解隐性债务风险的长效机制之一。
当前及未来应坚持中央不救助的原则，做到“谁家的孩子谁抱走”。各地为其举借的债务负责，这是规避道德风险、打破“城投信仰”的根本所在。
2015年1月1日新预算法实施之后，地方政府明确只能通过发行债券适度举债，这是法定债务的来源。以融资平台为代表的地方创新融资行为依然重要，但应该是完全市场化商业化的行为，不能以地方政府信用为背书，融资平台与政府职责边界应该厘清。地方政府被允许在合法合规的前提下统筹资源创新融资，也应该对法定债务和或有债务进行规范管理，并承担起防范化解债务风险的职责。
（作者：周潇枭 编辑：陆跃玲）
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